Проблемы одностороннего отказа госзаказчиков от исполнения государственных контрактов, злоупотребления при исполнении госконтрактов

За истекший года клиенты нашей компании, строительные организации,  получившие заказы по государственным контрактам, говорят о сложностях разного свойства, возникающих при исполнении указанных договоров.

Итак, вы выиграли конкурс и заключили государственный контракт на строительство. Однако, в процессе выполнения работ выяснилось, что ряд мероприятий, необходимых заказчику, сметой и контрактом не предусмотрены  или требуются дополнительные объемы работ.

В связи с этим у Подрядчика возникает масса вопросов: выполнять их или нет; имеет ли он право на  отказ; что делать, если невыполнение дополнительных работ приводит к невозможности надлежащего завершения в срок и сдачи основных работ; оплатит ли заказчик дополнительные работы, и в каком размере; связано ли с этим право заказчика на односторонний отказ от договора, если имеет место нарушение  срока выполнения работ по контракту?

 

Как известно, отношения, связанные с поставкой товаров, выполнением работ и оказанием услуг для государственных и муниципальных нужд до 2014 года регулировались Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ).

С  01.01.2014 данные отношения регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ). Законом № 44-ФЗ установлена возможность расторжение контракта, в том числе в случае одностороннего отказа стороны контракта от исполнения контракта в соответствии с гражданским законодательством.

 

Письмом Минэкономразвития России № 324-ЕЕ/Д28и, ФАС России N АЦ/9777/16 от 18.02.2016 «О позиции Минэкономразвития России и ФАС России по вопросу об установлении в проекте контракта оснований для одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта при осуществлении закупок в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»  

изложена  целесообразность включения  в проект контракта перечня таких случаев:

  • отказ поставщика передать заказчику товар или принадлежности к нему;
  • невыполнение поставщиком в разумный срок требования заказчика о доукомплектовании товара;
  • неоднократное нарушение поставщиком сроков поставки товаров и др.
  • За нарушение условий исполнения контракта, в том числе просрочки обязательств, неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств по контракту, заказчик обязан предусмотреть взыскание с поставщика (подрядчика, исполнителя) неустойки (штрафов, пеней).
  • В случае одностороннего отказа от исполнения контракта заказчик обязан соблюсти последовательность и сроки совершения необходимых действий, а именно, надлежащим образом уведомить поставщика (подрядчика, исполнителя) об одностороннем отказе от исполнения контракта и разместить решение об отказе в единой информационной системе в сфере закупок.

 

Необходимость выполнения дополнительных работ и их оплата, одностороннее расторжение контракта – на практике это, как правило,  конфликт.

Ранее (до 2013 года) судебная арбитражная практика исходила из того, что  фактически выполненные работы и оказанные услуги для государственных и муниципальных нужд подлежали оплате.

 

Однако в 2013 году Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (Президиум ВАС РФ), рассмотрев две сходные ситуации,  принял постановления от 28.05.2013 № 18045/12 и от 04.06.2013 № 37/13. Правовая позиция Президиума ВАС РФ сводилась к тому, что выступая в отношения посредством заключения государственного контракта либо путем проведения торгов и запроса котировок со стороной, финансируемой исключительно за счет средств государственного бюджета,  фактическое выполнение истцом работ на объекте ответчика в условиях отсутствия государственного контракта не может влечь возникновения на стороне ответчика неосновательного обогащения. Также ВАС РФ отметил, что вывод судов о возможности согласования выполнения подобных работ без соблюдения требований Закона № 94-ФЗ и удовлетворении требования о взыскании неосновательного обогащения, по сути, дезавуирует его применение и открывает возможность для недобросовестных исполнителей работ и государственных (муниципальных) заказчиков приобретать незаконные имущественные выгоды в обход Закона № 94-ФЗ. Между тем никто не вправе извлекать преимущества из своего незаконного поведения.

Правовая позиция, приведенная в данных постановлениях при рассмотрении конкретных дел, была обобщена в пункте 7 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 25.02.2014 № 165 «Обзор судебной практики по спорам, связанным с признанием договоров незаключенными», где перечислена  совокупность условий, при которых иски о взыскании по работам и услугам без госконтракта не подлежат удовлетворению. В числе этих условий указана недоказанность согласованной воли сторон на проведение работ (оказания услуг) и надлежащей приемки работ и факта их выполнения.

Очевидно, что такой, довольно жесткий,   подход к разрешению споров об оплате товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд  в отсутствие государственного (муниципального) контракта или иного гражданско-правового договора, заключенного с соблюдением требований законов № 94-ФЗ, 44-ФЗ
был сформирован исходя  из публично-правовых целей названных законов (обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов (осуществления закупок), предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов (закупок)). 

 

Вместе с тем складывающаяся в 2015-2016 годах судебная практика исходит из установленных по делу фактических обстоятельств, которые в ряде случаев могут свидетельствовать о том, что отсутствие такого государственного (муниципального) контракта либо согласования сторонами дополнительных условий об увеличении объема работ  не является достаточным основанием для отказа истцу в иске о взыскании стоимости предоставления.

Суды в рамках конкретных рассмотренных дел указывают, что правовая позиция, изложенная в постановлениях ВАС РФ  №№ 18045/12, 37/13, не подлежит применению в тех случаях, когда поставка товара, выполнение работ (оказание услуг) для государственных (муниципальных) нужд осуществлены хотя и без заключения государственного (муниципального) контракта, но в соответствии с конкурсной документацией (документацией об аукционе) лицом, признанным победителем конкурса (аукциона), при отсутствии доказательств правомерного отказа заказчика от заключения контракта или сведений об уклонении исполнителя (победителя конкурса, аукциона) от заключения контракта. Фактически имеет место недобросовестное (незаконное) поведение государственного заказчика (бездействие), который не заключил с истцом – победителем торгов государственный (муниципальный) контракт, хотя обязан был это сделать.

Так, в определении  Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 24.09.2014 об  отказе в передаче  кассационной жалобы государственного учреждения для рассмотрения в судебном заседании ВС РФ указал, что нарушение порядка заключения договора в спорном случае не привело к приобретению обществом незаконных имущественных выгод.

Суды исходят из того, что отказ в иске о взыскании в качестве неосновательного обогащения  стоимости товаров и работ (услуг) для государственных (муниципальных) нужд, поставленных и выполненных в отсутствие заключенного в установленном порядке государственного (муниципального) контракта, возможен только в том случае, если установлен факт злоупотребления правом со стороны истца (лица, поставившего товар и выполнившего работы). При этом само по себе отсутствие государственного (муниципального) контракта не должно рассматриваться в качестве достаточного доказательства  незаконного поведения потребителя. Установление по делу таких обстоятельств как заинтересованность ответчика (заказчика) в поставленных товарах или выполненных работах, их согласование с истцом (исполнителем), одобрение ответчиком совершаемых (совершенных) истцом действий могут рассматриваться как отсутствие злоупотребления со стороны истца.

Кроме того, обобщение  арбитражными судами практики  рассмотрения дел  в 2014 году по  искам обществ к федеральным бюджетным и казенным учреждениям о взыскании стоимости услуг (когда эти услуги оказаны на основании гражданско-правового договора, в период после истечения сроков его действия или государственного контракта,  цена оказанных услуг превышает стоимость государственного контракта) показал, что большинством арбитражных судов РФ иски удовлетворены / постановления АС ДВО от 30.06.2014 по делу № А59-1796/2013 и от 25.11.2014 по делу № А73-1516/2012, АС Северо-Кавказского округа от 12.05.2014 по делу № А32-22876/2013, от 16.10.2014 по делу № А53-23387/2013, АС ДВО от 20.06.2014 по делу № А73-9962/2013, от 23.06.2014 по делу № А04-7109/2013, от 18.08.2014 по делу
№ А04-5798/2013, от 11.09.2014 по делу № А73-1159/2014, от 17.11.2014 по делу № А73-3584/2014, АС Поволжского округа от 30.05.2014 по делу
№ А57-6879/2013, АС Западно-Сибирского округа от 23.04.2014 по делу
№ А03-9290/2013, АС Уральского округа от 26.09.2014 по делу
№ А60-36795/2013 и от 27.10.2014 по делу № А60-34576/2013/.

Арбитражным судом Уральского округа в приведенных выше судебных актах, к примеру,  указано, что поскольку  услуги связи оказывались истцом с согласия ответчика и одобрены конклюдентными действиями последнего, оказание таких услуг не может утратить возмездный характер по причине невыполнения ответчиком императивных предписаний Закона № 94-ФЗ относительно процедуры заключения государственного контракта. Нарушения норм Закона № 94-ФЗ, допущенные ответчиком, не могут быть положены в основу отказа истцу в удовлетворении заявленных исковых требований, поскольку никто не вправе извлекать преимущества из своего незаконного поведения, на что неоднократно обращал внимание Президиум ВАС РФ /постановления от 13.01.2011 № 11680/10, от 06.09.2011 № 4905/11, от 14.02.2012 № 12035/11 от 25.06.2013 № 1838/13/.

Исходя из изложенного, суды склоняются к тому, что правовая позиция, содержащаяся в постановлениях №№ 18045/12, 37/13, не подлежит применению в условиях противопоставления публичных интересов, если не доказан факт злоупотребления правом со стороны исполнителя (лица, поставившего товар или выполнившего работы для государственных (муниципальных) нужд)).

Итак,  возможно ли избежать злоупотребления правом со стороны заказчиков при выполнении дополнительных работ по госконтракту: делать их или не делать?

Как известно, согласно п.2 ст.767 ГК РФ любое изменение условий государственного контракта в одностороннем порядке или по соглашению сторон допускается только в случаях, предусмотренных законом. В силу ст.34 Закона №44-ФЗ  при заключении контракта указывается, что цена контракта в большинстве случаев является твердой и определяется на весь срок исполнения контракта. При заключении и исполнении контракта изменение его условий не допускается, за исключением случаев, предусмотренных ст.95 вышеназванного Федерального закона:

  • если объем работ и итоговая смета увеличивается не более, чем на 10% от первоначальной цены госконтракта (по предложению заказчика) и допускается если сама возможность такого изменения изначально была заложена в контракте и конкурсной документации;
  • если произошло изменение регулируемых цен (тарифов) на товары, работы, услуги;
  • если изменение условий долгосрочного контракта (сроком более 3х лет), заключенного для обеспечения федеральных нужд / нужд субъекта федерации / муниципальных нужд, произведено на основании решения Правительства Российской Федерации / правительства области / администрации муниципального образования соответственно. Проще говоря, добиться изменения госконтракта на основании указанной нормы не слишком реально.

Отсюда следует вывод:

Если ваш случай в перечень ситуаций, предусмотренных статьей 95 вышеназванного закона,  не попадает или государственный заказчик отказывается от подписания дополнительного соглашения, делать дополнительные работы не следует.

Далее: без дополнительных работ невозможно завершить основные.

Если Вы оказались в ситуации, когда подписать дополнительное соглашение не представляется возможным в силу закона или по причине отказа государственного заказчика, однако, без проведения дополнительных работ невозможно и выполнить основной заказ, необходимо руководствоваться положениями ст.743 ГК РФ, в соответствии с которой подрядчик, обнаруживший в ходе строительства неучтенные в технической документации работы и в связи с этим имеется необходимость проведения дополнительных работ и увеличения сметной стоимости строительства, обязан сообщить об этом заказчику. При неполучении от заказчика ответа на свое сообщение в течение десяти дней, если законом или договором строительного подряда не предусмотрен для этого иной срок, подрядчик обязан приостановить соответствующие работы с отнесением убытков, вызванных простоем, на счет заказчика. Заказчик освобождается от возмещения этих убытков, если докажет отсутствие необходимости в проведении дополнительных работ.

Вывод:

Обо всех необходимых дополнительных работах нужно как можно быстрее письменно сообщить государственному заказчику путем вручения соответствующего уведомления его уполномоченному представителю под роспись. В некоторых случаях это может усилить ваши позиции в спорных ситуациях, но вовсе не обязательно решит проблему. Связано это с конкуренцией двух норм: статья  743 ГК РФ предусматривает право подрядчика приостановить работы, между тем  Законом ФЗ-44  предусмотрена обязанность исполнителя выполнить госконтракт во что бы то ни стало и по твердой цене.

Как показывает практика,  суды встают на сторону Подрядчика, указывая, что   для взыскания стоимости дополнительных работ, не предусмотренных государственным контрактом, Подрядчику необходимо  доказать, что дополнительные работы направлены на достижение того же результата, что и заключенный государственный контракт, и без их выполнения достижение результата работ, изначально согласованных при заключении контракта невозможно /определение ВС РФ от 21.01.2015 № 308-ЭС14-2538, постановление от 08.06.2015по делу  № А47-9211/2014/. По другим делам, суды, выражая аналогичный подход, сделали вывод, что подрядчики не смогли  в рамках конкретных дел доказать необходимость выполнения дополнительных работ  /постановления апелляции от 19.11.2015 по делу А26-3052/2015,  от 10.05.2011 по делу А40-62571/08-22-543/.

По одному из свежих  определений ВС РФ от 07.04.2016 № 302-ЭС15-17338 по делу А58-4189/2014 также  указано на право подрядчика претендовать  на оплату работ, не согласованных в госконтракте и без заключения дополнительного соглашения к контракту, если в его действиях нет признаков недобросовестности. Правовой подход, сформулированный в указанном определении,  сводится к тому, что при выполнении работ без заключения дополнительного соглашения к муниципальному контракту, но при наличии подписанного сторонами акта о необходимости проведения дополнительных работ до начала их выполнения, а также при отсутствии в действиях подрядчика намерения обойти закон либо признаков недобросовестности или иного злоупотребления,  заказчик обязан оплатить выполненные подрядчиком дополнительные работы.

Принимая решение, ВС  РФ учел такие факты, как необходимость проведения работ, предусмотренных в акте о дополнительных работах, для достижения целей контракта, факт их выполнения, отсутствие претензий относительно объема и качества выполненных работ, а также использование их результата в деятельности образовательных учреждений и наличие у этих работ потребительной стоимости.

 

Какие действия нужно предпринять подрядчику в ситуации, если госзаказчик в одностороннем порядке расторгает с ним госконтракт?

 

Так как информация о поставщике (подрядчике/исполнителе), с которым контракт был расторгнут, в связи с односторонним отказом заказчика от исполнения контракта, включается согласно ч. 16 ст. 95 Закона ФЗ-44 в Реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков/исполнителей) – Подрядчику во избежание негативных и репутационных последствий необходимо осуществить все возможные законом действия, чтобы не допустить указанного расторжения контракта.

Важно помнить:

 

  • Решение заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта вступает в силу и контракт считается расторгнутым через десять дней с даты надлежащего уведомления заказчиком поставщика об одностороннем отказе от исполнения контракта (ч. 13 ст. 95).
  • Информация о поставщике, с которым контракт был расторгнут, включается в РНП (ч. 16 ст. 95). Если в течение этих десяти дней поставщик, подрядчик или исполнитель успеет исправить нарушения, то заказчик обязан отменить не вступившее в силу решение об одностороннем отказе от исполнения контракта (ч. 14 ст. 95).
  • У поставщика есть право на одну единственную ошибку. Заказчик не отменит свое решение в случае повторного нарушения.

 

С учетом имеющейся судебной практики и для обоснования отмены расторжения контракта, а также для  подтверждения своей добросовестности при исполнении контракта, Подрядчик  (с оформлением официальных писем и возражений на одностороннее расторжение контракта в адрес заказчика, направляемых ценными письмами с описью вложений в ценное письмо)  должен хотя бы начать в вышеуказанные сроки устранять допущенные нарушения, послужившие причиной расторжения контракта, предоставить заказчику обоснования возникшей задержки сроков исполнения работ и т.п.

 

В случае если заказчик все-таки не отменит свое решение об одностороннем расторжении контракта, то подрядчику необходимо в оперативном (незамедлительном) порядке обращаться в суд с заявлением об оспаривании расторжения контракта.

 

Если заказчик каким-либо образом, чинит препятствия подрядчику в дальнейшем исполнении контракта и (или) устранении причин (недоработок), послуживших основанием для расторжения контракта – то, подрядчику необходимо фиксировать указанные факты (путем осуществление видеосъемки, регистрации факта нахождения сотрудников подрядчика в помещениях заказчика, передаче заказчику итогов выполненных работ и т.п.) – в том числе путем направления соответствующих жалоб с требованием об устранении препятствий в исполнении контакта.

 

Подрядчику необходимо знать, что при рассмотрении вопроса о включении сведений о подрядчике в реестр недобросовестных поставщиков, антимонопольный орган также проводит проверку факта того, выполнены ли работы по спорному контракту (в том числе и на момент рассмотрения решения о включении в РНП) и какие действия предпринимались подрядчиком с целью их выполнения (устранения причин расторжения контракта).

 

Имеющаяся судебная и антимонопольная практика  свидетельствует о том, что подрядчику желательно продолжать работы по расторгаемому контракту и устранять выявленные заказчиком дефекты вплоть до рассмотрения судебного иска по оспариванию расторжения контракта и рассмотрения антимонопольным огранном вопроса о включении сведений о компании в РНП.

 

Вместе с тем подрядчикам,  со своей стороны,  безусловно,   следует проявлять добросовестность при исполнении государственных контрактов.

Как видно, судебная практика свидетельствует о том, что  часто основаниями для одностороннего расторжения государственного контракта являются причины, возникающие по вине самого Подрядчика (исполнителя):

  • Поставщик фактически не приступил к выполнению своих обязательств по контракту /в связи с тем, что поставщик фактически не приступил к исполнению своих обязательств, заказчик правомерно рассмотрел данное письмо в качестве одностороннего отказа от исполнения контракта, которое было предусмотрено контрактом, и направил в ответ свое решение о том, что он также в одностороннем порядке готов расторгнуть контракт. Суд признал расторжение контракта правомерным (Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 17.02.2015 по делу № А56-6651/2014)/
  • Подрядчик нарушил сроки /Контрактом предусмотрено выполнение подрядчиком проектно-изыскательских и строительно-монтажных работ и их последовательность в соответствии с техническим заданием. Установлен срок начала работ. Суд пришел к  выводу о нарушении ответчиком сроков изготовления указанной документации, то есть существенном нарушении условий контракта (Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 16.01.2015 № Ф09-9280/14 по делу № А60-10485/2014)/.
  • Отказ от приемки товара /нормы ГК РФ и положения заключенного сторонами контракта в случае недопоставки не предоставляют покупателю право на отказ от принятия товара. Суд указал на то, что в рамках приемки товара заказчиком не установлено каких-либо нарушений поставщиком требований к качеству товара, что дополнительно свидетельствует о неправомерном отказе заказчика от приемки.

Само по себе неверное указание в товаросопроводительных документах информации о товаре не является обстоятельством, препятствующим принятию товара по условиям контракта и тем более, основанием для одностороннего расторжения контракта.  Иск был признан правомерным, поскольку заказчик расторг контракт по основанию, которое не предусмотрено ни в законе, ни в контракте. (Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 23.12.2014 № 09АП-51223/2014 по делу № А40-94139/2014)/.

X Сайт использует cookies с целью оптимального оформления и улучшения веб-сайта, а также предоставления определенных функций. Пользуясь веб-сайтом в дальнейшем, Вы также соглашаетесь на использование cookies. Дополнительная информация о cookies.